2.1. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

Таблица 1.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы рассмотрения обращений граждан Российской Федерации государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, в настоящее время является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «<О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный закон принят в целях реализации установленного Конституцией Российской Федерации права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
При применении указанного закона следует учитывать, что некоторые категории обращений подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Например, согласно ст. 2 Налогового кодекса РФ отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, регулируются законодательством РФ о налогах и сборах.
Порядок подачи жалоб в Конституционный Суд Российской Федерации определен Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами Российской Федерации предусмотрен особый порядок обжалования решений судов (арбитражных судов).
Среди федеральных законов, учитывающих особый порядок рассмотрения обращений, также можно выделить:

• Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 18 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;
• Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;
• Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Если иное не установлено международным договором Российской Федерации или федеральным законом, обращения иностранных граждан и лиц без гражданства также рассматриваются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Как установлено ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», иностранный гражданин — это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства, а лицо без гражданства — это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает принципы, на которых реализуется право на обращение:

• безвозмездность рассмотрения обращения гражданина;
• принцип свободы и добровольности, то есть никто не может быть принужден к подаче обращения;
• недопустимость злоупотребления правом на обращение, то есть осуществление права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Принцип недопустимости злоупотребления правом на обращение корреспондирует с положением п. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» помимо данного закона правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами.
Как уже упоминалось выше, Конституция Российской Федерации в ст. 33 гарантирует право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) предоставляет физическому лицу, любой неправительственной организации или любой группе частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одной из сторон Конвенции их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней, право направлять жалобы в Европейский суд про правам человека.
В отношении правового регулирования отношений, связанных с реализацией права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, со стороны субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Отдельные субъекты Российской Федерации воспользовались данным правом и приняли нормативные правовые акты в этой сфере. До недавнего времени в Москве тоже имелся соответствующий закон — Закон г. Москвы от 18.06.1997 № 25 «Об обращениях граждан». Однако Законом г. Москвы от 11.07.2007 №34 «О признании утратившими силу закона города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 «Об обращениях граждан» и закона города Москвы от 21 июня 2000 года № 21 «О внесении изменений в закон города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 «Об обращениях граждан» он был признан утратившим силу.
Проводя общий обзор Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», можно выделить следующие ключевые моменты:

• указанный закон закрепляет право на обращение не только в государственные органы и органы местного самоуправления (как установлено Конституцией Российской Федерации), но и к должностным лицам (определение которых также дано в этом законе);
• законом поименованы виды обращений: предложение, заявление и жалоба; каждому виду обращения дано определение;
• законом указаны права, которые имеет гражданин при рассмотрении его обращения;
• законом предусмотрены требования, которым должно удовлетворять обращение;
• законом раскрывается порядок направления и регистрации обращения, ведения личного приема граждан, установлена обязательность рассмотрения обращения государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом, предусмотрены сроки рассмотрения обращений;
• законом названы случаи, когда ответ на обращение не дается.

Зачастую граждане обращаются в государственные органы, органы местного самоуправления с обращениями, содержащими просьбу о представлении какого-либо документа и/или информации. Как правило, порядок выдачи тех или иных документов и информации предусмотрен специальными нормативными актами. Однако следует принимать во внимание положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который провозглашает принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободы доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (п. 2 ст. 8) гражданину (физическому лицу) предоставлено право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
В соответствии с данным законом предоставляется бесплатно информация:

• о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;
• затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;
• иная установленная законом информация.

Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.

2.2. Термины и определения

Обращение — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Москомспорт — Департамент физической культуры и спорта города Москвы.

2.3. Проблемы правового регулирования правоотношений, связанных с обращениями граждан

В ноябре 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». За непродолжительный срок действия данного нормативного правового акта суды Российской Федерации рассмотрели ряд дел, связанных с вопросами о соответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации в области рассмотрения обращений граждан положениям Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В отдельных случаях, как указывается в судебных решениях, в нормативных актах субъектов Российской Федерации предусматриваются большие сроки рассмотрения обращения гражданина, чем это указано в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, определением Верховного Суда РФ от 02.07.2008 № 58-Г08-7 оставлено без изменения решение Хабаровского суда от 18.04.2008, которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими законодательству и недействующими п. 11, абзаца 2 п. 17, п. 20, п. 37, абзаца 9 п. 51, п. 54, п. 58, п. 59, п. 73 административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края (далее — Административный регламент), утвержденного Постановлением губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180.
Пунктом 11 указанного Административного регламента было предусмотрено, что, в случае если обращение написано на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, срок рассмотрения обращения увеличивается на время, необходимое для перевода. При этом срок для осуществления перевода указанной нормой не был ограничен.
Признавая недействующей данную норму права, суд обоснованно исходил из вывода о том, что она противоречит положениям статьи 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающей, что письменное обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а именно в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 названного федерального закона, срок для рассмотрения может быть продлен не более чем на 30 дней, о чем автор обращения должен быть уведомлен.
Также, как отметил суд, указанная норма не отвечает требованиям определенности, ясности и не обеспечивает ее единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.
Аналогичные нарушения установлены судом и в пункте 54 вышеуказанного Административного регламента, согласно которому письма на иностранных языках до их регистрации направляются для перевода в Управление международных связей и государственного протокола губернатора и Правительства края. Данная норма противоречит положениям пункта 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которым предусмотрено обязательная регистрация письменного обращения в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.
Пунктом 37 Административного регламента было предусмотрено, что, в случае если по вопросам, содержащимся в обращении, осуществляется судебное производство с участием того же лица (группы лиц), или материалы, необходимые для принятия решения и ответа, рассматриваются в суде, рассмотрение обращения может быть отложено до вступления в законную силу решения суда.
Признавая недействующей данную правовую норму, суд исходил из вывода о том, что иное правовое регулирование установлено пунктом 2 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно: обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Пунктами 20 и 73 Административного регламента было определено, что запись на повторный прием к председателю Правительства края и его заместителям осуществляется не ранее получения гражданином ответа на предыдущее обращение, а необходимость в записи на повторный прием определяется сотрудником приемной исходя из содержания ответа, полученного на предыдущем приеме.
Указанные положения, как установил суд, неправомерно ограничивают права граждан на личное обращение, гарантированное статьями 2, 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Имеют место случаи, когда в законе субъекта Российской Федерации об обращениях граждан содержатся нормы, ограничивающие право гражданина на получение ответа в связи с его обращением. Так, п. 6 ст. 14 Закона Пермской области от 18.08.2003 № 926-180 «Об обращении граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области», предусматривающий, что лицо, рассматривающее обращение, вправе оставить его без рассмотрения, если будет установлено, что обращение содержит недостоверные сведения о фамилии, имени, отчестве, адресе заявителя либо другие недостоверные сведения относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, судом был признан противоречащим п. 3 ст. 11 и ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в части слов «либо другие недостоверные сведения относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения»). По мнению Верховного Суда РФ, введение в областной закон нормы, допускающей возможность «оставления без рассмотрения обращения», в случае если будет установлено, что обращение содержит недостоверные сведения относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, не может рассматриваться как дополнительная гарантия прав граждан, поскольку такая норма ограничивает право гражданина на получение ответа в связи с его обращением. Обратившееся в компетентный орган лицо может добросовестно заблуждаться относительно сообщаемых им в обращении сведений, поэтому сообщение недостоверных сведений относительно фактов, имеющих значение для рассмотрения обращения, не должно препятствовать его рассмотрению по существу и получению ответа гражданином (Определение Верховного Суда РФ от 12.09.2007 № 44-Г07-17).
В другом деле Верховный Суд РФ признал правильным решение нижестоящего суда об отказе прокурору в признании недействующими положений Закона Республики Татарстан «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан» от 12.05.2003 № 16-ЗРТ, которыми установлены дополнительные гарантии права граждан на обращение в органы государственной власти Республики Татарстан, органы местного самоуправления, к должностным лицам через своего представителя, а также на обращение с предложениями, заявлениями, жалобами на государственных языках Республики Татарстан, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют.
Определенные пробелы можно выявить и в самом Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Так, например, ст. 12 данного закона устанавливает срок рассмотрения письменного обращения граждан, однако срок, в течение которого должен быть направлен гражданину ответ на его обращение, не установлен.
Интересно в связи с этим изложение ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В данной статье указано, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает своевременное рассмотрение обращения; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, то есть, о своевременности ответа речь не идет. Нельзя исключать ситуации, когда обращение будет своевременно рассмотрено, а ответ на него будет направлен спустя продолжительное время.
Таким образом, отсутствие срока исполнения обязанности по направлению ответа на обращение ставит под сомнение возможность реализации в полном объеме права гражданина на обращение. Усугубляет положение и отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях указания на такое правонарушение, как несоблюдение срока направления письменного ответа на письменное обращение гражданина.
Также обращает на себя внимание ст. 9 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливающая обязательность рассмотрения обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Каких-либо исключений данная норма не содержит. Однако может иметь место случай (о котором упоминается в п. 4 ст. 11 названного закона), когда поступает письменное обращение, текст которого не поддается прочтению. Тогда возникает вопрос: как можно рассматривать обращение, суть которого выявить невозможно?! Было бы логично предусмотреть случаи, при которых обращение не принимается к рассмотрению.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает только один способ направления ответа на обращение гражданина — по почте. Однако сроки почтовой доставки корреспонденции порой растягиваются на неприемлемое время, не исключены и случаи утраты отправлений при пересылке по различным причинам, в то время как зачастую гражданин заинтересован в получении ответа на обращение к определенному сроку. Целесообразно предусмотреть возможность получения ответа гражданином лично и через представителя.
Также следует обратить внимание на то, что Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» практически не регулирует институт коллективного обращения граждан. Он лишь предусматривает право на коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам (п. 1 ст. 2).