В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы¹ в качестве ее целей были определены снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, а одним из важнейших инструментов была определена децентрализация государственного управления.

Согласно Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года², нерешенные проблемы нормативно-правового и организационно-управленческого обеспечения сдерживают развитие спорта в России. Разработка и формирование организационных основ управления развитием спорта, совершенствование системы управления сферой спорта на региональном и муниципальном уровнях определены Стратегией как приоритетные направления «новой национальной системы» спортивного воспитания населения и развития спорта в России. Необходимость повышения эффективности управления развитием спорта определена как один из приоритетов государственной политики в указанной области Государственной программой Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» от 20 марта 2013 г.³

Поиск новых подходов в рамках совершенствования государственного управления в области спорта, тем более в контексте выполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»⁴, требует учета успешного зарубежного опыта в исследуемой области.

Одним из государств, чей опыт административно-правового обеспечения, построения и реализации государственного управления в области спорта резонно заслуживает учета в рамках российской реформы государственного управления спортом, является Австралия⁵.

Данное государство отобрано для исследования, поскольку австралийский опыт управления физической культурой и спортом представляет существенный интерес для российской науки и практики в контексте осуществляемого ныне реформирования российской системы управления спортом вследствие полезности и потенциальной применимости целого ряда австралийских подходов по указанному кругу вопросов. Возможности учёта австралийского опыта в российской практике государственного управления спортом определяются также схожестью некоторых особенностей предметно-объектной области такого управления (федеративный характер государства, неравномерность социально-экономического развития территорий и существенные различия в их территориальных размерах при достаточно больших расстояниях внутри страны и даже внутри субъектов (штатов и территорий), наличие малочисленных коренных народов со своими традиционными этническими видами спорта и др.).

Сказанное выше определяет актуальность настоящего исследования.

Степень научной исследованности темы. Особенностям административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в области спорта в целом было посвящено немного научных исследований в России, равно как и за рубежом.

Из российских авторов, чьи труды были посвящены особенностям государственного управления в области спорта, считаем необходимым обозначить труды С.В. Алексеева⁶, С.Н. Братановского⁷ и А.А. Исаева (общие вопросы государственного управления в области спорта)⁸, И.В. Понкина и А.А. Соловьева (особенности государственного управления в области спорта в Швейцарии⁹, Испании¹⁰, США¹¹, Италии¹², Франции¹³, Бразилии¹⁴), Р.В. Казакова (особенности государственного управления в области спорта в Канаде)¹⁵, Н.А. Жабина (особенности административно-правового регулирования спорта)¹⁶, А.И. Понкину (теоретические административно-правовые вопросы организации и реализации государственного управления в области спорта и его взаимодействия с самоуправлением, а также особенности государственного управления в области спорта в Швейцарии и в ряде государств Южной Америки)¹⁷, М.С. Братановскую (особенности муниципального управления в области спорта)¹⁸, Р.Д. Гребнева¹⁹, А.В. Мелехина.

Особенности государственного управления в области спорта в Австралии до сих пор не получали необходимого раскрытия в работах отечественных авторов. Следует лишь указать подготовленный И.В. Понкиным и А.А. Соловьевым «Справочник зарубежного законодательства о спорте»²⁰, где были представлены ссылки на австралийское законодательство в области спорта. Именно поэтому в исследовании для описания австралийской практики задействованы исключительно иностранные источники.

Общие вопросы теории государственного управления и административного права, составляющие теоретико-методологическую основу исследования, были изучены по трудам A. Б.Агапова, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, B. Г. Вишнякова, В.В. Власенкова, Е.Ю. Грачевой, А.С. Дугенца, A. Б. Зеленцова, М.А.Лапиной, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Понкина, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Н.Г. Салищевой, А.Д. Селюкова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, B. Е. Чиркина и др.

Вопросам особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в области спорта было уделено некоторое внимание таких зарубежных авторов, как: Барри Улихэн, Анита Уайт, Мишель Виньё, Мишель Жаме, Гислэн Уль, Дэвид Вот, Томас Хоэн, Эдуардо Бланко Перейра, Анхель Барахас Алонсо, Патрисио Санчес Фернандес, Д. Макинтош, Пьер Шазо, Андре-Ноэль Шаке, А. Миткэлф, Жан-Лу Шапле, Бренда Кюблер-Мабботт, Доун И. Трассел, Уильям Мактир и др.

Из зарубежных исследователей, в работах которых затрагивались некоторые аспекты государственного управления в области спорта непосредственно в Австралии, выделим следующих: Дебора Хили, Дж. Морис Келли, Крис Дэвис, Аннелиз Нельсон, Кристофер Олд и др.

Вместе с тем, работы указанных авторов не позволяют системно осмыслить основы и особенности государственного управления в области спорта в Австралии, не позволяют вычленить референтный успешный опыт и наиболее эффективные механизмы такого управления, имеющие ценность и применимость для российской практики. Заявленная тема, потенциально обладающая научно-теоретическим и прикладным интересом, является недостаточно исследованной даже в англоязычной литературе, не говоря уже о российской науке.

Объектом исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления в области спорта в Австралии, а также связанные с темой исследования административно-правовые, научно-теоретические и научно-практические проблемы.

Предметом исследования являются федеральное законодательство и законодательство субъектов (штатов и территорий) Австралии, федеральные и региональные официальные документы, регулирующие или концептуально обеспечивающие государственное управление в области спорта, судебная практика.

Цель исследования заключается в осуществлении комплексного административно-правового исследования особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в области спорта в Австралии.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

• исследование структуры и особенностей современной системы австралийского законодательства о спорте;
• административно-правовой анализ содержания, структурно-функциональных и других особенностей системы государственного управления в области спорта в Австралии на федеральном и региональном уровнях, с акцентированием внимания на аспектах, представляющих интерес в контексте реформирования государственного управления спортом в России;
• исследование особенностей государственного управления в важнейших сегментах области спорта;
• выявление программно-целевых и деонтологических параметров государственного управления в области спорта в Австралии;
• исследование референтных для учета в российской практике приоритетных направлений и механизмов развития административно-правового обеспечения и совершенствования государственного управления в области спорта в Австралии, формулирование предложений по использованию австралийского опыта в практике реформирования государственного управления в области спорта в России.

В качестве методологической основы исследования были задействованы общенаучные методы исследования (анализ, в том числе системный анализ, а также синтез, индукция, дедукция, метод прогностического анализа и др.), а также частнонаучные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-лингвистический и др.).

Метод анализа явился основным в общем объеме исследовательских инструментов, обеспечив сбор и обработку научного материала, получение искомых научных обобщений. Применение системного анализа позволило вычленить и исследовать существенные особенности австралийской модели административно-правового регулирования в области спорта, правового обеспечения государственного управления в исследуемой сфере, существенные особенности построения и функционирования системы государственного управления в области спорта в Австралии, а также ключевые особенности выстраиваемой ныне «новой» австралийской государственной политики в области спорта.

Задействование формально-юридического и юридико-лингвистического методов позволило выявить необходимые смыслы и референции в австралийском законодательстве о спорте и о государственном управлении в области спорта. Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность нахождения условий применения успешного опыта Австралии в государственном управлении спортом для российской практики в рамках реформирования государственного управления в области физической культуры и спорта.

Источниковую, нормативную и эмпирическую основу исследования составили:

1) федеральные законодательные акты Австралии о спорте и о государственном управлении в области спорта в первоисточниках, в том числе: Конституция Австралии, Закон Австралии «Об Австралийской Комиссии по спорту» от 1989 года, Закон Австралии «Об Австралийском антидопинговом органе в области спорта» от 2006 года и др.;

2) австралийские региональные нормативные правовые акты (австралийских штатов и территорий) о спорте, о государственном управлении в области спорта, о борьбе с правонарушениями в спорте и об экономике спорта, австралийские региональные уголовные кодексы;

3) официальные доклады и другие документы федеральных и региональных органов государственного управления Австралии и ее субъектов по теме исследования;

4) практика судебных органов Австралии (решения Высокого суда Австралии, Федерального суда Австралии, Верховного суда штата Новый Южный Уэльс, Верховного суда штата Квинсленд).

Был также изучен большой объем зарубежной и отечественной научной литературы по теме исследования и по сопряженным с нею вопросам.

Результатом проведенного административно-правового и сравнительно-правового научного исследования являются следующие основные тезисы:

1. Особенностями австралийской модели правового обеспечения в области спорта и государственного управления в области спорта являются:

• минимизация нормативного правового регулирования спорта на уровне федерации (Австралийского Союза), доминирующая отнесенность нормативного правового регулирования спорта на уровень субъектов федерации - штатов и территорий (исключение -достаточно развернутое регулирование статуса и деятельности Австралийской Комиссии по спорту); при этом отсутствуют (как на федеральном, так и на региональном уровнях) универсальные нормативные правовые акты о спорте (как, например, Французский спортивный кодекс или российский Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 04.12.2007 № 329-ФЗ);
• превалирование норм партикулярного нормативного правового регулирования спорта в общем объеме правового регулирования, когда урегулированы специальным законом вопросы несущественные или второстепенные (в устоявшемся в Европе понимании меры необходимого в правовом обеспечении спорта), тогда как важнейшие вопросы остаются неурегулированными специальными нормами, подпадая под действие общих норм австралийского законодательства;
• на региональном уровне сравнительно редко встречаются специализированные нормативные правовые акты, осуществляющие универсальное правовое регулирование непосредственно в области спорта (Закон, устанавливающий общие положения о спорте и активном отдыхе, принят только в одном из штатов - штате Виктория, в остальных же субъектах профильные нормативные правовые акты о спорте регулируют в основном лишь некоторые отдельные аспекты. Однако существенное внимание уделяется реализации разного рода программ, стратегий и планов, которые некоторым образом восполняют указанную недостаточность правового регулирования в данной сфере);
• в отличие от других государств с англо-саксонской правовой системой, в Австралии судебные прецеденты не выступают в качестве источников права и не имеют реального значения в правовом регулировании государственного управления в области спорта.

2. Особенностями построения и функционирования системы государственного управления в области спорта в Австралии являются:

• использование либеральной модели управления спортом, предусматривающей минимизацию вмешательства государства в дела спорта. В рамках данной модели государство выступает в качестве гаранта законности и правопорядка в спорте, а также осуществляет разработку правовых основ организации, функционирования и управления физической культурой и спортом;
• система управления спортом в Австралии носит децентрализованный характер, поскольку отсутствует отраслевой федеральный орган исполнительной власти, регулирующий функции управления спортом. Полномочия в данной сфере реализует Департамент регионального развития, местного самоуправления, искусств и спорта Австралии и подчиненная ему Австралийская Комиссия по спорту. Указанные органы осуществляют преимущественно координационные и консультативные полномочия;
• множественность, диверсифицированность субъектов управления в области спорта, в число которых, наряду с органами исполнительной власти, входят и государственно-общественные органы управления спортом на региональном уровне;
• особенности децентрализации в государственном управлении в области спорта (автономность Австралийской Комиссии по спорту по отношению к иерархически вышестоящему Департаменту регионального развития, местного самоуправления, искусств и спорта Австралии;
• наличие ряда независимых от них органов государственного управления (Национальный отдел по обеспечению законности в спорте, Австралийский антидопинговый орган в области спорта); отсутствие унифицированной и общеобязательной для всех субъектов федерации определенной модели управления в области спорта; децентрализованность административно-правового обеспечения в рассматриваемой области и др.).

3. Ключевыми особенностями выстраиваемой ныне «новой» австралийской государственной политики в области спорта (в рамках «нового» государственного управления в этой области) являются:

• совершенствование и углубление децентрализации государственного управления, с существенным перераспределением полномочий в пользу региональных органов государственного управления спортом (штатов и территорий); в целом совершенствование системы органов государственного управления в области спорта, прежде всего - в части исключения дублирования функций субъектов управления спортом, совершенствование структуры органов государственного управления в области спорта (прежде всего - Австралийской Комиссии по спорту - в части снижения численности ее состава и структурно-функциональной оптимизации ее структуры);
• реализация в качестве еще одного вида децентрализации - делегирование части полномочий по государственному управлению в области спорта негосударственным органам управления спортом, прежде всего в сфере спортивной индустрии, а также волонтерским организациям и негосударственным органам разрешения спортивных споров;
• активное внедрение подхода «управление по результатам» - во всех сегментах спортивной сферы, не только в области спорта высших достижений, но и в государственном регулировании массового спорта, рекреационно-оздоровительного спорта, детского спорта, спорта инвалидов и др.;
• содействие развитию сложноструктурных партнерств между федерацией (Австралийским Союзом) и ее субъектами (штатами, территориями) с общим подходом к инвестированию, ответственности и подотчетности в рамках конкретных направлений государственного управления спортом.

4. Для российской практики государственного управления имеют ценность следующие подходы, успешно реализуемые в рамках модернизированной системы государственного управления в области спорта в Австралии:

• сокращение численности персонала и оптимизация структуры федерального и региональных органов исполнительной власти в области спорта;
• проведение существенной децентрализации государственного управления спортом, прежде всего - посредством перераспределения полномочий в пользу региональных органов государственного управления спортом и придания последним большей автономности;
• делегирование части полномочий по государственному управлению в области спорта негосударственным органам управления спортом;
• совершенствование механизмов повышения транспарентности и повышения эффективности управления государственными финансами и использования государственного имущества для целей государственного управления спортом;
• значительное сокращение оказываемых федеральным органом исполнительной власти в области спорта государственных услуг в этой сфере, оставив лишь функции, прежде всего в части модернизации отечественного спорта и создания условий для его прогрессирующего развития;
• установление требований для спортивных организаций (федерального уровня) разработки пятилетних планов, устанавливающих цели и меры, посредством реализации которых национальные спортивные организации могут контролироваться и оцениваться, - как условие предоставления им государственной финансовой поддержки;
• создание необходимых организационных условий для развития волонтерского движения в области спорта.

Указанные меры могут быть реализованы, в частности, посредством внесения соответствующих изменений в статьи 6 и 8 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в части отмены переноса вступления в силу статьи 7 «Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации» с 2016 года на 2014 год. Кроме того, предлагается закрепить принцип децентрализации управления спортом в пункте 3 статьи 3 и закрепить определение этого принципа в статье 2 указанного Федерального закона.

¹ Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы / Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28.08.2012 N 1548-р) // Собрание законодательства РФ. -2011. - № 26. - Ст. 3826.

² Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 17.08.2009. - № 33. - Ст. 4110.

³ Государственная программа РФ «Развитие физической культуры и спорта» / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20.03.2013 № 402-рп // Собрание законодательства РФ. - 25.03.2013. - № 12. - Ст. 1399.

⁴ Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. - 07.05.2012. - № 19. - Ст. 2338.

⁵ В этом смысле настоящее исследование, будучи самостоятельным и завершенным, вместе с тем, в определенной степени логически и содержательно дополняет существующие исследования опыта государственного управления спортом в крупнейших федеративных государствах мира (работы Р.В. Казакова, И.В. Понкина и А.А. Соловьева).

⁶ Алексеев С.В. Спортивное право России: Уч. / Под ред. П.В. Крашенинникова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2012. - 1055 с.

⁷ Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ: Дис. ... докт. юридич. наук: 12.00.02. - М., 1997. - 363 с.

⁸ Исаев А.А. Спортивная политика России. - М.: Советский спорт, 2002. - 512 с.

⁹ Соловьев А.А., Понкин И.В., Понкина А.И. Правовое регулирование спорта в Швейцарии / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов. - М., 2013. - 236 с.

¹⁰ Понкин И.В., Соловьев А.А. Испанское законодательство о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. - М., 2011. - 158 с.

¹¹ Понкин И.В., Соловьев А.А. Законодательство штата Техас о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. - М., 2012. - 105 с.; Соловьев А.А. Систематизация спортивного законодательства: опыт США (на примере штата Аризона) / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России. - М., 2011. - 122 с.

¹² Соловьев А.А. Итальянская модель систематизации законодательства о спорте. Кодекс Высшего суда спортивной юстиции Италии / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России. - М., 2011. - 115 с.

¹³ Спортивный кодекс Франции. Регламентарная часть - Декреты. Книги I и II: Пер. с франц. и вступит. статья А.А. Соловьева / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России. - М., 2010. - 203 с.

¹⁴ Бразильские спортивные кодексы: Науч. ред. пер. с порт. и вступит. статья с крат. комм. А.А. Соловьева / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России. - М., 2010. - 150 с.

¹⁵ Казаков Р.В. Особенности государственного управления в области спорта в Канаде: Дис. ... канд. юридич. наук: 12.00.14 / РАНХиГС. - М., 2012. - 161 с.; Казаков Р.В. Законодательство о спорте и система государственного управления в области спорта в Канаде / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов. - М., 2012. - 128 с.

¹⁶ Жабин Н.А. Административно-правовое регулирование отношений в области спорта: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук: 12.00.14 / МГЮА им. О.Е. Кутафина. -М., 2012. - 25 с.

¹⁷ Понкина А.И. Публичное управление и автономная институализация в области спорта / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2013. - 143 с.; Понкина А.И. Государственное управление и самоуправление в области спорта: Дис. . канд. юридич. наук: 12.00.14 -административное право; административный процесс / Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. - М., 2013. -217 с.; Понкина А.И. Автономность спорта: Теоретико-правовое исследование / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов Российской Федерации. - М., 2013. - 102 с.; Понкина А.И. Правовое регулирование спорта в государствах Латинской Америки / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов Российской Федерации. - М., 2012. - 164 с.; Ponkina A.I. Peculiarities of Public Administration in the sports sphere // e-Lex Sportiva Journal. - 2013. - Vol. I. - Issue 1. - P. 40-46.

¹⁸ Братановская М.С. Система муниципального управления физической культурой и спортом в России: правовые основы организации и деятельности: Дис. канд. юридич. наук: 12.00.02 / Волгогр. акад. МВД России. - Волгоград, 2007. - 221 с.

¹⁹ Гребнев Р.Д. Конституционное право на спорт / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов. - М., 2012. - 117 с.

²⁰ Понкин И.В., Соловьев А.А. Справочник зарубежного законодательства о спорте. - М., 2011. - 131 с.