Глава 1. Быть ли Спортивному кодексу России?

Запланированное и готовящееся проведение Олимпиады в Сочи актуализирует множество сложных вопросов, выдвигает перед Российской Федерацией целый ряд новых сложных задач, в числе которых - задачу совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте.

Как отмечает С. Алтухов, появление темы «Сочи-2014» по понятным причинам сделало спортивную тематику одной из основных при формировании государственных программ. И именно это заставляет по-новому посмотреть на сегодняшнюю структуру спортивной отрасли в нашей стране. Построение эффективной системы управления, планирования и правового регулирования отношений в контексте подготовки к Олимпиаде - 2014 в Сочи, по-видимому, станет одной из основных задач предстоящих нескольких лет в спортивной отрасли¹¹.

Существенная разрозненность нормативных актов в области спорта, чего не смог полностью преодолеть принятый год назад профильный нормативный правовой акт в этой области - Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», военные события на Кавказе летом 2008 года (их не раз уже связывали и не раз еще свяжут с приближающейся Олимпиадой в Сочи) и несколько инцидентов на последних олимпиадах и незадолго до них, резко обозначившие очевидную необходимость совершенствования правовых инструментов защиты национальных интересов России на международной арене, и не в последнюю очередь - в области спорта, - все это, на наш взгляд, актуализирует необходимость кодификации законодательства Российской Федерации в области спорта.

Как базовый кодификационный акт Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. № 4868-1¹², так и пришедший ему на смену Федеральный закон от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»¹³ (утративший силу согласно статье 42 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») не могли в полной мере рассматриваться в качестве кодифицирующих актов, потому что, с той или иной степенью детализации, лишь устанавливали самые общие принципы, содержали базовые, можно даже сказать, рамочные установления в области спорта.

Принятый в декабре 2007 года Федеральный закон № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»¹⁴, несомненно, представляет собой существенную веху развития законодательства Российской Федерации о спорте. Но самоуспокоение возможно, только если сравнивать его с предыдущими двумя действовавшими в этой сфере федеральными законами, указанными выше. Данный Федеральный закон также не может рассматриваться в качестве кодифицирующего акта, во всяком случае, по следующим причинам.

1. Действующий Федеральный закон, при всех его положительных чертах, не носит фундаментального, всеохватного характера, не регулирует всей полноты общественных отношений в области спорта, лишь дополняет закрепленные в огромном перечне нормативных правовых актов нормы, касающиеся в той или иной мере вопросов спорта.
2. Явно недостаточны нормы указанного Федерального закона о противодействии использованию допинговых средств и (или) методов в спорте (статья 26) и по многим другим важным вопросам, существует множество правовых пробелов в сфере спорта, не преодоленных указанным Федеральным законом.
3. Есть существенный перекос в действующем Федеральном законе в сторону превалирования декларативных норм над правовыми механизмами, тогда как именно последние сегодня столь нужны для создания необходимых правовых условий интенсивного развития российского спорта, сохранения и повышения его конкурентоспособности.

Характерны слова одного из разработчиков указанного федерального закона В.А. Фетисова вскоре после принятия этого нормативного правового акта - что «уже на сегодняшний день необходимо приступать к подготовке поправок к нему»¹⁵.

Как вполне справедливо отмечает Н.А. Овчинникова, основным упущением в новом законодательстве стало фактическое отсутствие в нем норм, направленных на регулирование отношений в сфере важнейшей разновидности современного спорта - профессионального спорта. Приходится констатировать, что сегодня, как это ни парадоксально, профессиональный спорт урегулирован в меньшей степени, нежели в период действия прежнего базового закона в области физической культуры и спорта¹⁶.

Заключение и расторжение договоров о профессиональной спортивной деятельности, переход спортсмена-профессионала из одной спортивной организации в другую, разрешение споров между субъектами профессионального спорта, осуществление контроля за соблюдением антидопинговых правил, обеспечение невозможности подкупа участников соревнований и беспристрастности судей и т. д. - вот неполный перечень проблемных ситуаций в сфере профессионального спорта, которые не имеют сегодня четкой нормативно-правовой регламентации и с которыми приходится сталкиваться в правореализующей практике¹⁷.

Можно согласиться с С.В. Алексеевым¹⁸ и с А.Н. Чесноковым¹⁹ относительно того, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» мог бы стать своего рода координирующим ядром отрасли законодательства в сфере физической культуры и спорта.

Однако представляется необходимым разделить спорт и физическую культуру в нормативном правовом регулировании. Стремление смешать, свести воедино разные явления и сегменты общественной жизни (пусть и тесно связанные), на наш взгляд, не способствует развитию спортивного права, существенно размывая его предмет.

Такая диверсификация (позднелат. diversificatio -изменение, разнообразие, от лат. diversus - разный и facio -делаю) законодательства в двух смежных, очень близких, но все же не совпадающих областях - спорта и массовой физической культуры (как средства поддержания надлежащего уровня общественного здоровья нации, профилактики экстремизма, алкоголизма, наркопотребления и т.д.) - позволит государству более эффективно сосредоточить свои усилия на каждом из этих двух важнейших направлений.

Тем более избыточны в таком акте вопросы, касающиеся туризма (иногда встречаются и такие предложения относительно совершенствования законодательства о спорте), за исключением, разумеется, спортивного туризма.

По нашему мнению, обоснованно разработать и принять Спортивный кодекс Российской Федерации, а также в пакете с ним отдельный федеральный закон о стимулировании массового спорта и физической культуры в нашей стране, помимо этого необходимо внести обширный перечень изменений в другие законодательные акты Российской Федерации (в связи с принятием указанных двух актов).

В этом смысле для таких сопутствующих актов также имеется обширное поле приложения. В качестве примера укажем на крайне неудовлетворительное, недостаточное регулирование ответственности за правонарушения на публичных массовых спортивных состязаниях, соревнованиях в России. К примеру, Спортивный кодекс Франции устанавливает ответственность за бросание предмета, представляющего опасность для людей, на территории спортивного сооружения во время проведения или ретрансляции публичного спортивного праздника в виде лишения свободы (заключения в тюрьму) на срок три года и штрафа в размере 15 000 евро (статья L332-9).

Можно возразить: а нужно ли помещать такого рода нормы, имеющие далеко не самое прямое отношение собственно к спортивному праву, в Спортивный кодекс? На наш взгляд, такого рода нормы как раз и должны быть закреплены в соответствующих законодательных актах, принимаемых вместе со Спортивным кодексом России, в котором следует закрепить корреспондирующие им правовые нормы и механизмы (в частности, путем внесения изменений, например, в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Комплексное совершенствование законодательства о спорте потребует улучшения и административного, таможенного, земельного и строительного законодательства, законодательства о здравоохранении.

Вопрос о необходимости кодификации законодательства о спорте активно поднимали еще советские правоведы, например, И.М. Чемакин²⁰, А.В. Оболонский²¹, В.Н. Уваров²² и др., хотя тогда речь шла несколько об ином по форме и по содержанию акте - говорилось о необходимости принятия Закона СССР о физической культуре и спорте.

Как считает Н.А. Овчинникова, нормативная общность, регулирующая отношения в области физической культуры и спорта, - это вторичное нормативное образование в системе права, которое представляет собой развивающийся, неотдифференцированный межотраслевой нормативно-правовой массив, переросший рамки комплексного правового института, однако не сформировавшийся как комплексная отрасль, включающий нормы административного, муниципального, финансового, трудового, гражданского права и ряда других базовых отраслей права²³.

Представляется, что дальнейшее развитие российского спорта, тем более кардинальное улучшение системы управления спортом, невозможно без качественного совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте, в том числе для устранения существенной несогласованности в нормативном правовом регулировании этого важнейшего аспекта жизни общества.

Сегодня С.В. Алексеев выделяет в числе основных направлений совершенствования спортивного

законодательства разработку и принятие Спортивного кодекса Российской Федерации, однако этот автор предлагает сначала разработать и принять определенное количество федеральных законов («О детско-юношеском спорте в Российской Федерации», «О профессиональном спорте в Российской Федерации», «О противодействии применению запрещенных медицинских препаратов и методов в спорте», «Об олимпийском движении и Олимпийском комитете России», «О Российской оборонной спортивно-технической организации» и др.) и только затем, набрав определенный «свод» федеральных законов, регулирующих многообразные общественные отношения в области физической культуры и спорта, а также опыт правоприменительной практики, можно было бы, по мнению С.В. Алексеева, со временем приступить к процессу кодификации, результатом чего мог бы стать Спортивный кодекс Российской Федерации²⁴.

Позиция автора настоящего исследования в этом случае отчасти противоположна изложенной выше позиции С.В. Алексеева и состоит в том, что неэффективно бесконечно догонять, пытаясь латать дыры в правовом регулировании в области спорта, то по одной группе вопросов, то по другой и с большими сложностями проводить принятие различных федеральных законов. Такой подход нам представляется методологически несколько неверным.

¹¹ Алтухов С. К вопросу о профессиональных стандартах в спортивной отрасли // <http://sportdiplom.ru/index.php?dn=article&to=art&id=5>. -18.06.2008. (Последнее посещение 01.12.2008).

¹² Ведомости СНД и ВС РФ. - 03.06.1993. - № 22. - Ст. 784.

¹³ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 18. - ст. 2206.

¹⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. - 10.12.2007. - № 50. - Ст. 6242.

¹⁵ Цит. по: Зарудный П., Козина А. Высокий старт // Российская газета. -08.12.2007.

¹⁶ О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федер. закон от 29 апр. 1999 г. № 80-ФЗ // СЗ РФ. - 1999. - № 18. - Ст. 2206.

¹⁷ Овчинникова Н.А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации (общеправовой анализ): Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний. - Владимир, 2008. - 27 с. - С. 3.

¹⁸ Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям 030500 «Юриспруденция» и 032101 «Физическая культура и спорт» / Под ред. П.В. Крашенинникова. - 2-е изд., стереотип. -М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2007. - 671 с. - С. 136-137, 157, 173.

¹⁹ Чесноков А.Н. Формирование и систематизация законодательства о физической культуре и спорте: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М., 2007. - 25 с. - С. 23.

²⁰ Чемакин И.М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. - 1984. - № 1. - С. 20-30.

²¹ Оболонский А.В. Проблемы системного исследования социально-культурной отрасли управления (методологические аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1974. - С. 20.

²² Уваров В.Н. Руководство физической культурой и спортом в Казахстане. - Алма-Ата, 1980. - С. 70-71.

²³ Овчинникова Н.А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации (общеправовой анализ): Автореф. дисс. .. канд. юрид. наук: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний. - Владимир, 2008. - 27 с. - С. 8.

²⁴ Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник / Под ред. П.В. Крашенинникова. -2-е изд., стереотип. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2007. - 671 с. - С. 173, 137.